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Ao contrário do que ocorre no direito penal, não
é necessário que a lei estabeleça um elenco das faltas que podem dar lugar às sanções disciplinares, entre elas a demissão.
No caso, entretanto, não teve o próprio Governo como configurado um caso de demissão e decretou, contra o impetrante, uma disponibilidade não remunerada, que o direito vigente não autoriza.
Concessão do mandado de segurança.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de mandado de segurança n.º 2.264, do Distrito Federal, em que é impetrante João Cabral de Melo Neto, decide o Supremo Tribunal Federal, unanimemente, conceder a segurança, de acordo com as notas juntas.
Distrito Federal, 1º de setembro de 1954. - José Linhares, Presidente. - Luiz Gallotti, Relator.
RELATÓRIO
O Senhor Ministro Luiz Gallotti - João Cabral de Melo Neto, cônsul de primeira classe do Ministério das Relações Exteriores, impetra mandado de segurança, alegando:
Por ato de 10 de Março de 1953, publicado a 20, no Diário Oficial, o Sr. Presidente da República decretou, de acordo com o artigo 138 do Regulamento aprovado pelo Decreto n.º 24.113, de 12 de Abril de 1934, a disponibilidade inativa, sem remuneração, do impetrante, tendo em vista o parecer da Secretaria-Geral do Conselho de Segurança Nacional no processo administrativo realizado no Ministério das Relações Exteriores, para apurar atividades subversivas ligadas ao extinto Partido Comunista.
O parecer citado afirma que, no inquérito em apreço, demonstrada ficou, em seu relatório, a veracidade das informações contidas no ofício que acompanhou a carta do impetrante, qual seja a de que o mesmo faz parte de uma rede de agentes comunistas, trabalhando contra o Brasil.
Alude o parecer à linguagem subversiva da referida carta do impetrante, onde se vê o esboço de um plano diabólico de ajuda ao extinto Partido Comunista do Brasil, para tentar submeter o território da Nação à soberania de Estado estrangeiro, plano esse que consistiria em publicações relativas ao Brasil e a determinados brasileiros.
As publicações versariam a respeito do mercado entre brasileiros, ingleses, alemães e japoneses, somente sendo possível a tarefa a eles diplomatas, únicos capazes de tal missão, uma vez que as publicações previstas eram de natureza a exigir a revelação de segredo que só o exercício do cargo e a função permitiriam conhecer.
E arremata o parecer: Se efetivada tivesse sido a missão, inconteste teria sido a infringência do inciso VII do artigo 207 do Estatuto dos Funcionários Públicos.
Não se efetivou, todavia, a missão. No entanto, depois de formular a hipótese de responsabilidade do impetrante por certos fatos caso ocorressem, o parecer passou a responsabilizá-lo por eles, como se ocorridos.
Lê-se, no tópico final do parágrafo 17 que os funcionários sujeitos ao inquérito se tornaram passíveis de punições administrativas, afora a responsabilidade criminal, desde que provadas fiquem, em Juízo, as conclusões do inquérito.
Nova contradição: se depende de que provado fique, despropósito é consignar que demonstrado ficou. Não procede a imputação ao impetrante de tentar submeter o território da Nação a potência estrangeira, a Rússia, nem a de que tentou reorganizar por forma simulada, partido político fora da legalidade.
Nenhum ato praticou o impetrante suscetível de iniciar a execução do crime, que se lhe atribui.
O corpo de delito seria a referência ao esboço de um plano.
O Ministério das Relações Exteriores concluíra pela impossibilidade de punir os indiciados, por não lho permitir a legislação vigente, sugerindo mesmo a necessidade urgente de legislação adequada.
Entretanto, o parecer da Secretaria-Geral do Conselho de Segurança acabou propondo uma ilegal disponibilidade inativa, sem remuneração, de acordo com o regulamento aprovado pelo citado Decreto 24.113, de 12-4-1934. O regulamento, a que está sujeito o impetrante, não é o dos Diplomatas, sim o dos Cônsules, artigo 177.
Mas este não vige mais e dependia, para adequar-se, de resultado do processo criminal. O Decreto 24.113, que "aprovou os regulamentos para os Serviços Diplomático e Consular", só prevalece, hoje, para esse fim específico: o de regulamentar serviços.
Decreto executivo, ab-rogou-o quanto ao regime jurídico dos servidores, diplomatas e cônsules inclusive, a Lei 1.711 ( o vigente Estatuto dos Funcionários Civis da União) - v. artigo 253. Por último, nega o impetrante que professe a ideologia comunista. E, quando procedesse a acusação, o que só admite para argumentar, ainda lhe caberia impugnar o ato, cuja ilegalidade o surpreendeu antes que se lhe averiguasse a culpa em processo criminal, o manejo de provas e a oportunidade de defesa, que não lhe proporcionaram (fls. 1 a 12).
O impetrante não juntou qualquer documento, apenas ofereceu a procuração de fls. 13.
Solicitadas informações ao Sr. Presidente da República, S. Excia. enviou as de fls. 21 a 24, enviadas pelo Sr. Ministro das Relações Exteriores, nestes termos:
"I - O Ministério das Relações Exteriores, devidamente alertado pelo Estado Maior do Exército e, também, pelo clamor da imprensa diária desta Capital Federal - que chegou a publicar fotocópia de uma carta de funcionário diplomático, Cônsul João Cabral de Melo Neto, dirigida a outro colega, Cônsul Paulo Augusto Cotrim Rodrigues Pereira, em linguagem confessadamente conspiratória, - de sentido comunista - procedeu a um inquérito administrativo destinado "a apurar responsabilidades de diplomatas e funcionários administrativos envolvidos em atividades subversivas".
Para tanto, obedeceu nos menores detalhes, aos textos legais disciplinadores da espécie (Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União) nomeando uma comissão composta de elementos categorizados da carreira - Embaixadores Hildebrando Accioly, Acyr do Nascimento Paes e Mário Moreira da Silva - para apurar os fatos acima referidos, partindo, naturalmente, do documento revelador (documento em original que se acha junto ao respectivo inquérito administrativo), que o seu próprio autor confessou ser autêntico.
II - Semelhante comissão de inquérito, sempre apegada ao texto da lei, medindo a alta responsabilidade que lhe cabia desempenhar, sentiu, de início, que a matéria a ser investigada não podia ficar unicamente entre os dois personagens principais do drama conspiratório: o que escreveu a carta e o seu destinatário.
De posse de informações outras, entre elas informações positivas prestadas pela polícia, levou além as suas indagações, chegando à conclusão, no relatório que endereçou ao Ministro de Estado, que os funcionários em questão, os indiciados e outros, não podiam merecer confiança da administração pública.
Assim, deveriam ser concentrados na Secretaria de Estado para uma vigilância permanente, uns, outros transferidos, naturalmente, de acordo com a lei (Estatuto dos Funcionários Públicos), não cabia à Comissão sentenciar no processo.
Esta era uma função da alçada da autoridade que mandou proceder ao inquérito ou, caso a penalidade ultrapassasse essa alçada, à superior.
Foi justamente o que ocorreu: subiu o processo à alta decisão de Sua Excelência o Sr. Presidente da República que, atendendo à natureza do assunto e ao grave problema nele circunscrito, entendeu de bom alvitre ouvir o parecer da Secretaria-Geral do Conselho de Segurança Nacional.
Esse parecer, devidamente aprovado por Sua Excelência o Senhor Presidente da República, constitui o alicerce das disponibilidades decretadas pelo Governo da República, isto é, pela autoridade que podia e tinha poderes para praticar tais atos.
III - Os impetrantes, exceção feita do indiciado, Cônsul João Cabral de Mello Neto, buscam fazer crer que lhes foi negado direito de defesa, nos termos da Lei Magna e do próprio Estatuto dos Funcionários, o que não tem nem teria cabimento.
Todos eles, devidamente intimados, serena e meditadamente escreveram os seus depoimentos, respondendo amplo e substancioso formulário que lhes foi enviado pela Comissão de Inquérito.
Semelhantes respostas - basta que se as analise, são antes peças de defesa que, propriamente depoimentos.
Foi, justamente da leitura desses depoimentos, do exame do relatório da Comissão de Inquérito, do despacho do Senhor Ministro de Estado e da observação atenta dos documentos que instruem o processo que aquela Secretaria-Geral chegou à plena convicção de que aos funcionários arrolados como suspeitos de atividades comunistas se impunha serem afastados do serviço público ativo e, mais, que envolvendo como envolve, a matéria, a segurança do Estado e de suas Instituições, fazia-se preciso a apuração da responsabilidade penal de quantos se achavam envolvidos no referido inquérito administrativo.
IV - Para apurar semelhante responsabilidade, cumprindo (artigo 226 do Estatuto dos Funcionários Públicos) o que determina a lei, foi enviado ao Departamento Federal de Segurança Pública o processo administrativo, que facilitará a ação da Justiça Pública, única capaz de dizer, no preciso momento, se houve ou não infringência das leis penais por parte dos impetrantes.
É, portanto, inteiramente fora de propósito, como querem as iniciais, uma liberação dos impetrantes pela via do mandado de segurança em matéria de responsabilidade penal quando, essa responsabilidade está sendo ainda devidamente apurada pela autoridade competente, em inquérito policial, seguido e observado pelo órgão do Ministério Público.
Quer-nos parecer, com a devida vênia, ser essa simples circunstância, por si só, capaz de demonstrar a impropriedade da medida requerida, pois, não é possível desprender-se, na hipótese em debate, os deveres funcionais daqueles a que todo bom cidadão está sujeito.
V - Os impetrantes, sem exceção, esforçam-se por fugir da legislação especial que lhes assiste, na carreira, reclamando o tratamento dos princípios legais fixados no Estatuto dos Funcionários Públicos da União, que desconhece a disponibilidade como pena.
Mas, é essa própria lei (Lei n.º 1.711, de 28 de outubro de 1952), no artigo 253, que diz reger-se a "carreira de diplomata" por lei especial, ou seja, por lei sua exclusiva, tal como o Magistério e o Ministério Público.
Apenas, na falta dessas leis - é ainda o mandamento legal - aplica-se subsidiariamente o Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União.
Ora, se assim é, não há como julgar de plano o problema jurídico que os impetrantes buscam simplificar, com a revogação ou não do regulamento do Ministério das Relações Exteriores.
Tem-se que entrar na alta indagação, o que não se concebe em julgamento dessa natureza. Há uma causa positiva: o regulamento em vigor àquela época e que ainda vige, é justamente aquele que permitiu a disponibilidade dos funcionários em causa.
VI - Não se alegue que a Constituição Federal de 1946 impede a disponibilidade dos funcionários especializados, no caso os diplomatas. Silencia, deixando à legislação ordinária a solução.
Pois bem, é justamente essa legislação ordinária, legislação da carreira de diplomata, que disciplina o problema e que não foi revogada.
As leis que em parte alteraram essa legislação, nem tácita nem expressamente revogaram as disponibilidades em causa.
Deixaram o Poder Público armado desse recurso, para proteção da carreira e, sobretudo, dos altos interesses internacionais do País.
E não é novidade, no que toca à carreira de diplomata, semelhante penalidade. Mesmo ao tempo da Constituição de 1891 existia semelhante recurso legal.
VII - Em conclusão, diante da exposição e dos argumentos aqui aduzidos, é claro que o assunto não comporta julgamento de plano, o que vale dizer, não enseja a medida pleiteada de acordo com a doutrina e, sobretudo, de acordo com a jurisprudência que vem acompanhando a prática do instituto."
O Doutor Procurador-Geral da República, depois de resumir o caso, opinou (fl. 26):
" Não tem razão o Impetrante.
A penalidade que lhe foi aplicada não decorre de haver ele praticado qualquer crime, mas da sua incompatibilidade para exercer cargos de diplomata, como representante do Brasil, pois, tendo sido extinto, pela nossa Justiça Eleitoral, o Partido Comunista do Brasil, possível não é que tenhamos como nosso representante no estrangeiro ou mesmo no Ministério das Relações Exteriores, um diplomata que seja adepto da doutrina comunista e que use de linguagem confessadamente conspiratória".
Reproduz, a seguir, a informação do Sr. Ministro das Relação Exteriores, e conclui (fls. 31-33):
"Não é de se apreciar neste processo de mandado de segurança se o Impetrante praticou os atos que lhe são imputados, pois, ele mesmo instruiu o seu pedido inicial apenas com a procuração de fl. 13.
O que teremos de examinar é se ele poderia ser ou não posto em disponibilidade inativa e sem remuneração.
Examinados os textos legais a respeito e atendendo a gravidade do caso outra não podia ter sido a solução dada, de acordo com o douto parecer emitido pelo ilustre Secretário-Geral do Conselho de Segurança Nacional - General-de-Divisão Aguinaldo Caiado de Castro, publicado no Diário Oficial (Seção I), de 20-3-1953, págs. 4886/4888, pois, como salientou o eminente Ministro das Relações Exteriores, a carreira de diplomata é regida por lei especial e não pelo Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União, o que, aliás, está expresso no artigo 253 deste, nos seguintes termos:
Art. 253. Aos membros do Magistério, do Ministério Público e da carreira de diplomata, regidos por leis especiais, serão aplicadas, subsidiariamente, as disposições deste estatuto.
Assim sendo, era de aplicar à espécie o artigo 138 e seu parágrafo único do Regulamento para o Serviço Diplomático, aprovado pelo Decreto n.º 24.113, de 12-4-1934, que está em vigor, pois ainda não sofreu qualquer alteração.
Contra o que ora afirmamos, alega apenas o Impetrante que tal Decreto aprova regulamento de serviço; é tão-só decreto executivo, insuscetível de prevalecer à lei, que é a de n.º 1.711, de 28-10-1952, ou seja o Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União.
Mas não há tal.
O Decreto n.º 24.113, de 1934, foi expedido ao tempo em que os Poderes Executivo e Legislativo eram exercidos apenas pelo Chefe do Governo Provisório; os atos dele emanados, em forma de decreto, tinham todos o mesmo valor.
Quando, porém, isso não bastasse, seria de ponderar que o disposto no artigo 138, do Decreto n.º 24.113, de 1934 nada mais é do que a repetição do que estabelece, no seu artigo 18, letra a e § 1º., o Decreto n.º 19.592, de 15-1-1952, que não aprovou regulamento algum, mas tão-só reorganizou os serviços do Ministério das Relações Exteriores.
E os textos desse Decreto de 1931, que ora invocamos são os seguintes:
'Art. 18. Os funcionários dos Corpos diplomático e consular poderão ser postos em disponibilidade, como medida excepcional e transitória, nos seguintes casos:
a) quando o Governo o julga conveniente aos interesses da Nação.
§ 1º No caso da letra a, a disponibilidade poderá ser
ou não remunerada, a Juízo do Governo; no caso da
letra c, será remunerada; nos casos das letras b e d,
será sempre sem remuneração.'
Improcedente, portanto, o argumento do Impetrante.
Atendendo, portanto, a que a penalidade administrativa aplicada ao Impetrante e prevista em lei, foi procedida de inquérito administrativo, em que foi ele ouvido, e também à gravidade do que lhe é imputado, cujas provas não são de se apreciar em processo de mandado de segurança, notadamente neste, em que nenhum documento foi apresentado além da procuração passada ao seu advogado, não é possível considerar-se o Impetrante com direito líquido e certo de anular o ato legal de sua disponibilidade.
Confiamos, por isso, seja denegada a segurança impetrada".
O Impetrante juntou, depois, certidão do despacho judicial que determinou o arquivamento do inquérito (fl. 36), porque, embora a carta do impetrante, mercê de seu texto objetivamente conspiratório, justificasse o alarme que produziu, as investigações levadas a efeito, assim na esfera administrativa, como na policial, foram absolutamente despiciendas.
Ouvido sobre o documento, o Dr. Procurador-Geral disse (fl.39):
"A lei n.º 1.533, de 31-12-1951, relativa ao processo de mandado de segurança não permite que o Impetrante fale no feito depois de ouvido o Ministério Público (art. 10), nem que apresente novos documentos.
Somos, por isso, pelo desentranhamento da petição de fls. 35 e da certidão de fls. 36 e 37.
Se assim, porém, não entender o eminente Ministro Relator, cabe-nos dizer que a supradita certidão em nada altera a situação do Impetrante, cuja disponibilidade ativa não decorreu de estar envolvido em processo-crime, mas tão-só da observância dos dispositivos legais que indicamos no parecer de fls. 26-33.
Distrito Federal, 11 de Maio de 1954. - Plínio de Freitas Travassos, Procurador-Geral da República.
É o relatório.
VOTO
O Mandado de Segurança n.º 2.248, requerido pelos demais funcionários postos em disponibilidade com o ora impetrante, foi deferido, para anular o processo administrativo de que resultou a disponibilidade bem como esta, em acórdão de 7-7-1954, de que foi Relator o eminente Ministro Orosimbo Nonato.
A concessão da segurança, naquele caso, baseou-se substancialmente em falhas do processo administrativo, que não se demonstra hajam ocorrido com relação ao impetrante.
Daí, certamente, haver ingressado em Juízo com pedido distinto. Apesar disso, porém, estou em que a segurança é de lhe ser concedida.
Tenho opinado, com apoio na lição de D'Alessio, Vitta e outros, que, ao contrário do que ocorre no direito penal, não é necessário que a lei estabeleça um elenco das faltas que podem dar lugar às sanções disciplinares, entre elas a demissão.
Eis o que ensina D'Alessio (Dir. Amministr., 1932, vol. I, p. 447):
"A differenza di quello che noi abbiamo rilevato per la responsabilità penale, qui non ocorre che la legge stabilisca una precisa elencazione di mancanze, che possono dar luogo a responsabilità disciplinare. La sanzione disciplinare è correlativa a qualunque violazione dei dovere di ufficio, e, come non è possibile fare un elenco di tutti i doveri di ufficio, cosi non è concepibile un codice delle mancanze disciplinari".
E Vitta (Dir. Amministr., 1933, vol. I, p. 401):
È principio riconosciuto che il fatto che può dar luogo a sanzione disciplinare, a differenza di ciò che è stabilito per le sanzioni penali, non ha d'uopo di esser presvito dalle fonte di diritto, benchè ormai molto di frequente esso sai definito in leggi e regolamenti; basta insomma qualsiasi transgressione ai doveri derivanti dal rapporto per giustificare la sanzione di cui ci occupiamo".
Na espécie, entretanto, não teve o próprio Governo como configurado um caso de demissão e decretou, contra o impetrante, uma disponibilidade não remunerada, que o direito vigente não autoriza.
Baseou-se em decreto do Poder Executivo, n.º 24.113, de 12 de Abril de 1934, anterior, portanto, à própria Constituição de 1934.
Ora, o Estatuto vigente (Lei nº 1.711 de 28-10-1952), embora não regule a carreira dos diplomatas, aplica-se a estes subsidiariamente (art. 253).
E, guardando conformidade com a própria Constituição (art. 189, parágrafo único), não cogita da pena de disponibilidade não remunerada (v. art. 201).
Não há, portanto, como contrapor ao Estatuto e à Constituição vigentes um decreto executivo de 12 de Abril de 1934.
Assim, concedo a segurança, para anular a disponibilidade imposta ao impetrante.
DECISÃO
Como consta da ata, a decisão foi a seguinte:
FOI DEFERIDO O PEDIDO PARA SER CONCEDIDA A SEGURANÇA, A FIM DE ANULAR A DISPONIBILIDADE IMPOSTA AO IMPETRANTE, UNANIMENTE.
Deixaram de comparecer, por se acharem em gozo de licença especial, os Exmos. Srs. Ministros Barros Barreto, Rocha Lagôa e Nelson Hungria e por se achar em exercício no Tribunal Superior Eleitoral, o Exmo. Sr. Ministro Edgard Costa, substituídos, respectivamente, pelos Exmos. Srs. Ministros Abner de Vasconcellos, Afranio Costa, Henrique D'Avila (este ausente justificadamente) e Macedo Ludolf.
OPÇÕES DE NAVEGAÇÃO NO MESMO TEMA:
Veja textos de Rui Barbosa :
(Fonte: links do site www.casaruibarbosa.gov.br)
